近十年来，我国社会保障制度取得了快速发展。以城镇职工基本养老、医疗保险和失业、工伤、生育保险为主要内容的社会保险体系基本建立，城镇居民低保等社会救助制度不断完善，新型农村合作医疗加快推进，保障的范围不断扩大，保障水平逐步提高。但是社会保障覆盖范围比较窄、制度不够健全、管理基础比较薄弱、资金支付压力大、部分社会群体保障待遇不合理，特别是城乡社会保障不平衡、不衔接等问题尤为突出。

城乡社会保障的现状

    1.城镇社会保障的思路比较清晰，保障项目齐全，运行平稳，并发挥了作用

    城镇社会保障的思路比较清晰，在政府、企业和个人共同分担社会保障责任的前提下建立与城镇经济发展水平相一致，与其他经济政策相配套的社会保障体系。坚持低水平、广覆盖、统账结合、多渠道筹资、多层次保障的原则，满足不同人群的需求。目前我国城镇已经建立起了比较完善的包括养老、医疗、失业、工伤保险在内的社会保险制度，老年人、儿童、残疾人等社会福利制度，低保、灾害救助、流动乞讨人员救助等社会救济制度，住房公积金、经济适用房、廉价住房等住房保障制度，以及优抚安置等，基本涵盖了社会保障的所有项目。

    2．农村社会保障存在制度缺失，管理服务能力不足，思路不清

    我国农村社会保障非常薄弱，存在保障制度缺失、思路不清的情况。一是农村低保制度没有普遍建立，贫困农民的基本生活还难以保障。由于中央财政对农村低保的投入不足，目前主要依靠地方财政的力量去解决农民低保问题，因此大多数贫困地区都存在资金供应困难等问题。二是新型农村合作医疗制度有待全面铺开，并逐步规范化运作。许多地方配套资金不到位，管理经办能力跟不上，运转存在许多问题。保障水平过低，也难以有效解决农民“因病致贫、因病返贫”的问题。三是原农村社会养老保险制度上缺陷明显，运行上仍处在清理整顿阶段，进退两难；新农村社会养老保险制度还没有定位，农村养老保障方面存在明显的制度缺失。总体来看农村社会保障制度发展滞后，农民还缺乏基本的社会保障。而农村社会保障管理混乱、分散，缺少专门机构人员和基础工作条件也给农村社会保障的有效执行造成了困难。

    3．城乡社会保障体系发展严重失衡

    我国城乡公共服务存在较大的差距，在社会保障方面表现得更为明显。从保障项目看，城镇职工享有社会保险、社会救助、住房保障等较为全面系统的保障，而农民的保障基本上还靠家庭和土地，目前为止仅全面开展了特困救助、五保供养等保障项目。农村低保还未全面建立，新农合尚在试点，农村养老保险制度基本没有建立。相当多的农民还处于绝对贫困（赤贫）状态，相对贫困人口则更多，农民基本生活难以保障。

城乡社会保障存在的问题

    1．制度设计系统性差

    我国城镇保障制度是围绕国企改革的配套措施起步的，以后又逐步扩展到非正规单位、灵活就业人员、农民工和城市其他居民。因此制度设计明显存在系统性差，制度之间难以衔接，保险关系不能接续等缺陷。

    系统性差还表现在保障待遇的公平性方面，以养老保险为例，机关事业单位至今尚未改革，待遇明显高于企业，而且差距有逐步拉大的趋势，而农民的养老保险还没有基本的思路和安排，2005年机关事业单位离退休人员平均养老金为18410元，企业为8803元，农村仅为695元。社会保障待遇的不公平，大大削弱其应有的社会收入分配调节功能，也降低了在人民群众中的公信力。

    系统性差还表现在管理方面统筹层次过低（大多数地区停留在市县级），社会保险基金调剂功能有限，在一部分沿海新兴城市企业缴费比例低，待遇高，积累了巨额基金结余；而一些内地老工业城市企业缴费比例高，待遇低，年年收不抵支，基金缺口不得不由中央补助。目前几项社会保险基金的累计结余已高达近万亿元，不仅不能调剂运用，而且管理运营的效率很低。

    2．现行社会保障制度还不适应人口老龄化、城市化和就业多样化的需要

    我国经济发展尚处于工业化中期，人均GDP仅2000美元，但人口老龄化的速度加快，2006年60岁以上老人达到12.7%，人口预期寿命达到74岁，属于未富先老，跑步进入老龄化社会。人口老龄化对社会保障的挑战是基金收不抵支的财务危机，这将导致制度运行不可持续的巨大潜在风险。要应对人口老龄化风险，社会保障一是要在制度上作必要的调整；二是建立应对老龄化高峰时期的战略储备基金。目前这两方面的工作虽然开始进行，但十分薄弱。城镇职工养老保险个人账户做实工作已经进行了五年之久，但步履艰难，不足一半，规模有限。职工退休年龄和享受养老金待遇的缴费年限明显偏低，但未能调整和延长。社会保障战略储备基金虽经多年积累，目前不过3000亿元，还不足支持社会保障体系运行3个月的资金需求量。

    随着城镇化进程加快，我国产生了两个规模巨大的特殊群体，一个是大约有4500万失地农民，一个是跨地域流动就业的1.2亿农民工。大多数失地农民仍处在无耕地、无岗位、无社会保障的“三无”状态，利益受到严重侵害，成为当前影响社会稳定的突出矛盾。跨城乡流动就业的农民工大多数既没有纳入城镇社会保障体系，也缺乏农村社会保障，处于边缘化状态。

    同时我国长期面临着就业岗位不足的巨大压力，并由此导致了就业方式多样化的趋势。正规部门的稳定就业大幅度减少，灵活就业成为新生劳动力就业的主要渠道。劳动关系不稳定，就业质量不高，流动性增加，劳动者工资收入和其他权益受到压制。这个群体的社会保障问题基本上没有解决。目前城镇职工未能纳入社会保险范围的主要是这个群体。传统的社会保险制度缴费门槛过高，管理服务僵化，社会保险关系不能随着劳动者的流动而转移和接续的问题十分突出。

    3．老工业城市与贫困农村社会保障筹资困难

    目前大部分未能实施社会保障的群体都集中在老工业城市和贫困农村，这主要是因为社会保障筹资困难。造成该现象的原因主要有以下几个方面：一是由于中央财政所拨付的社会保障资金有限而这些地区又没有强有力的地方产业来支撑财政；二是这些地区人们的普遍生活水平较低，人均收入不高，无法靠个人缴费来筹集大量的社保资金；三是从整个社会层面来看，社会保障的统筹层次低，无法实现纵向和横向的资金调剂，以再分配的方式均衡各地社会保障资金的运行。

    4．社会保障管理服务能力不足

    近年来，各级劳动保障部门不断推进管理方式和手段的改革和创新，在转变政府职能、创新管理、强化服务等方面都取得了积极的进展。但是，在工作运行过程中，社会保障各部门职能分割的问题仍然十分突出，目前社会保障工作分散由劳动保障、民政、卫生、计生等多个部门管理，制度不统一、相互不衔接。

    社会保障信息网络建设是决策与管理科学化的基本条件。但是由于投入资金不足，信息网络建设严重滞后，各项统计数据可信度差，给社会保障管理和决策造成失误。社会保障经办机构管理经费不足，严重制约了社会保障事业的健康发展。

    在人员方面，目前全国各级社保经办机构的工作人员编制10.6万人，现有11.2万人，工作人员与服务对象之比为1∶3400，大大高于国外的配比。据2005年专项调查，全国2862个县（区）中，1321个没有专门的社会保障服务场所，占总数的46.2%；333个地级市中84个没有专门服务场所，占总数的25.3%。

新型城乡社保需要统筹兼顾、循序渐进

    统筹城乡社会保障制度发展、实现“城乡居民人人平等享受社会保障”，需要外部配套和内部协调，是一个循序渐进的漫长过程。

    首先，应主张积极的社会保障理念。就业是民生之本，优先扶持弱势群体的就业能力，提高就业质量，稳定劳动关系，保护劳动者劳动权益，从经济根源上缓解贫困对社会保障造成的压力。尤其是进城农民工、失地农民以及城镇中由于各种原因造成的就业困难人群，应对他们进行积极引导，建立适应市场需求的培训机制，提供多种就业渠道和优惠政策。

    其次，应加大对城乡贫困群体的社会救助力度。对于不具备缴费能力无法被各项社会保险覆盖的城乡贫困群体应利用建立城乡低保制度、医疗救助、开展扶贫工作等多种形式进行救助，以缩小社会成员之间的差距，提高社会的稳定性。

    第三，社会保险项目的推进应先城市、后农村。农村先在经济较发达区域和中心城市辐射区开始试运行，逐步普遍推开的步骤有序运行。农村的社会保障制度应从最低生活救济，新型合作医疗和九年义务教育入手，逐步向养老等其他项目扩展。

    第四，当前应重点解决1.2亿农民工和4500万失地农民的社会保障问题。这两个问题是伴随着城镇化、工业化进程出现的新问题，也是统筹城乡发展进程中急需解决的问题。要首先着重解决这部分人群的就业、大病医疗、工伤问题，然后再逐步推进到养老、生育等其他项目。农民工的流动性要求我们必须做好针对这些人群的保障制度与城镇社会保障制度以及农村保障制度的衔接，实现整体统筹。    （作者 何平  作者单位：劳动保障部社会保障研究所）