社会保障体系建设势在必行，而具有和谐社会特征本质的城乡社会保障体系的构建与完善不仅是当前我国政府转变职能，提高公共服务质量的重要举措，从长远来看，更是促进社会主义市场经济蓬勃发展的有力保障。然而，我国农村社会保障基本上是通过家庭养老和土地养老来满足，社会化的保障体系还没有完全形成。因而在建立我国覆盖城乡的社会保障制度体系时，国外农村社会养老保险制度就为我们提供了重要借鉴。

国外社会保障模式的借鉴

    目前学界对于世界上发达国家的社会保障模式主要依据政府与个人责任的分担程度来划分：投资互助型、福利型和自我投保型。投资互助型制度模式主要以美国、德国、韩国、日本等国家为代表，该模式将社会保障待遇与个人收入及缴费年限联系起来，属于缴费确定型（DC）。其强调个人的责任的同时，国家也负有一定的责任。福利型模式以英国、瑞典等福利国家为代表，强调普遍性的原则，全体农民均享受到社会保险待遇，国家在这种制度中承担了主要责任。缴费来源主要是通过财政税收的方式，对劳动力年限的群体进行征税，采用现收现付制（PAYG）的方式支付当期的待遇开支。自我投保型制度模式是以新加坡、智利为代表，其采取中央公积金的方式，完全采取个人积累的形式，国家不负责投保的责任，仅仅是给予适当的政策性优惠。其中由于农民作为自营者，不存在雇主和雇员的关系，因而缴费主要由农民自己来负担。

“三步走”的战略构想

    从国际上农村社会保障制度的历史进程来看，各国基本上都是在建立了城镇社会保障制度后的一段时间，才建立了专门针对农业人口的社会养老保险制度。西方国家将农民纳入了保障范围，主要是强调政府责任的普遍性，保证公民平等享受社会的福利，并把其作为农业结构调整，提高农业竞争能力的重要措施。

    然而我国城乡二元社会保障制度在一定时期内存在是一个不争的事实，同时人多地广、人口分散、区域经济条件差异大也是基本国情。因此，即使借鉴国外社会保障制度发展的历程与经验，我国社会保障制度的发展也不能一蹴而就，应当分区域、分群体、分项目、分步骤地进行。因此笔者在此提出我国社会保障体系从覆盖到衔接的“三步走”战略思想，即第一步，从现在到2020年，实现覆盖城乡的社会保障体系；第二步，从2021年到2035年，实现以东、中、西部为区域划分的城乡社会保障“大区域内”的动态衔接；第三步，到2049年（建国100年），最终实现和谐社会保障体系的稳步建立，并实现从大区域内的衔接到全国范围内的衔接。

    （一）第一步（2006—2020年）：建立城乡覆盖的社会保障体系。

    从2006年到2020年的十五年间，主要任务与目标是基本建立“覆盖城乡居民的社会保障体系”。具体来讲，其内容包括：广覆盖、分层次、有差别、可持续，而其核心体现在新型农村社会保障制度的建立上。

    “广覆盖”所追求的正是社会保障原旨所在。社会保障制度作为国家政府重要的公关管理与公共服务职能，在应然与实然层面都理所应当的包括城镇与农村所有居民，也就是所谓的国民福利或国民待遇。

    “分层次”的建立覆盖城乡居民的社会保障体系是基于当前我国城乡二元社会保障体系的国情而言的。主要包含两层意思：第一，客观上存在着城镇社会保障与农村社会保障两个体系覆盖范围不均、筹资方式不同、保障水平不一、运行机制不良的问题，差距较大，严重失衡的客观情况必然导致在第一步走的十五年里，承认城乡二元社会保障体系将继续存在这样一个事实。第二，在城乡各自发展“覆盖”事业的同时，城乡社会保障体系可以根据各地实情，探索确立多层次的社会保障制度。

    “有差别”是从主观上体现社会保障体系中的各项差异性。首先，从不同区域来看，各区域经济发展水平差别较大，必须正视地区间的差异，在保障水平、保障项目等方面有差别的开展社会保障的各项工作。其次，从不同群体来看，城镇社会保障制度大体上可以分机关保、事业保、职工保等等，农村社会保障制度的对象虽然统称为农民，但也可以细分为纯农户、被征地农民、农村计划生育户、村干部等等，因此，对于不同群体，应当在调研的基础上摸清各自特征，有差别的给予形式多样化的社会保障。再次，从不同的社会保障项目来看，社会养老保险、医疗保险、最低生活保障、失业保险、社会救助等项目，既存在着城乡二元结构的差异，也存在着东部沿海发达地区与中西部较落后地区的差异，以及不同群体之间的差异，因而第一步走也应当有差别的实施这些不同性质的社会保障项目，并有重点的开展前三项社会保障工作。

    “可持续”地建立覆盖城乡居民的社会保障体系是立足当代人的社会保障，在分层次、有差别地建立、完善的基础上做到广覆盖,同时展望后代人的社会保障，使保障项目更加完备，功能衍生更加强大，保障方式更加灵活，保障水平更加提高。

    （二）第二步（2021—2035年）：大区域城乡衔接的社会保障体系。

    从2021年到2035年的十五年间，主要任务与目标是基本建立以东部、中部、西部为划分的“大区域城乡衔接的社会保障体系”。其核心内容为：统筹兼顾、动态衔接。

    “统筹兼顾”在第二步走中处于核心价值原则地位，是构建“城乡衔接的和谐社会保障体系”的“神”所在。所谓统筹兼顾，就是要统一筹划，全面照顾，要统揽与筹划大局，兼顾与协调好各方关系，调动一切积极因素，促进覆盖城乡的社会保障体系进一步实现“衔接”，从二元体制的断裂走向合一。

    “动态衔接”在第二步走中处于核心真理原则地位，是构建“城乡衔接的和谐社会保障体系”的“形”所在。所谓动态衔接，是基于第一步走“分层次”、“有差别”的原则之下，延续着可持续发展的理念，强调构建“城乡衔接的和谐社会保障体系”并非马上衔接，也非统一衔接，既有时间的延展性，也有时间的非一致性。

    （三）第三步（2036—2049年）：全国范围衔接的和谐社会保障体系。

    在第一步走“覆盖城乡的社会保障体系”以及第二步走“大区域城乡衔接的社会保障体系”的基础上，我国的和谐社会保障体系最终应当走向东部、中部、西部全面衔接的全国和谐社会保障体系。不论是在社会保障项目上，还是分区域、分群体，社会保障体系应当实现全面的、多层次的综合衔接。   （作者 米红  作者单位：浙江大学）